走過三個高峰 - OGP 的開放腳步

開放政府夥伴聯盟(Open Government Partnership (OGP))今年在墨西哥舉辦第三次的高峰會議,從一開始2009年底由8個發起國,到2012年第一次高峰會時已經增加到48會員國,到今年第三次全球峰會已增加67個會員國,成長快速已受高度矚目。OGP有別於其他國際組織或聯盟最大的不同是,OGP為表示開放決心,特別重視公民的參與,每年的峰會都開放民間團體代表報名參加,也特別安排一天的CSO(民間社會團體)日,讓民間社團代表可以齊聚探討各項政府落實開放政府過程中的表現。故每年參加高峰會的人數也從2012年的6百多人到今年超過1千8百人左右,就人數規模OGP似乎愈到重視,但就其峰會的主題內容,今年似乎開始有了微妙的轉變,今年已不似往年有安排場次提供各會員國的進展資訊,各國所承諾的開放進度程度履行現狀不明,不禁令人思考各國加入OGP的目的,是否真如承諾般有決心要對人民開放政府治理,還是不得不加入這場全球大拜拜,終究OGP是另一個硬得擠上的華麗政治舞台罷了。

14665256466_2ee838a76e_k

今年的峰會在墨西哥的墨西哥市如期展開,還是由主辦國墨西哥總統主持開幕,其他國家元首除了南非副總統以外,已不見往日多國元首總理及部長與會的盛況,主要都是墨西哥的各部會代表。2015峰會主題是以『促進永續發展』為架構,探討各國政府如何能以永續發展為目標,繼續落實開放政府相關政策。但今年峰會的議題設計卻與往年不同,少掉許多政府會員國的進度報告場次,只有一場是有關韓國等國家開放政府政策的介紹,其它除探討永續經營的開放做法外,也出現了多場針對個別產業的開放討論,開放資訊的代表及場次也佔有相當的比重,更在閉幕時由幾國代表共同宣布『開放資料憲章』(Open Data Charter)的成立,正式在OGP插旗會展開放資料領土。既然是開放政府,無法在峰會時提供會員國開放進度的資訊,似乎有違OGP召開峰會的本意,雖然在峰會前一天仍舉辦CSO日,讓民間團體可以討論與政府落實開放政策的相關議題,但今年CSO日議題與峰會議題重疊不少,議題類似的場次,即是兩天前後的延續,讓只參加其中一場的人無法獲取完整的資訊。整體的設計已少了政府及民間的共同參與的元素。

再則,今年的議程設計跟過去兩年的峰會形式非常不同,今年峰會場次的規劃者大都是由民間團體企畫為多,很多個案經驗分享,或是直接分組討論方式進行,不像以往有主講專業報告,民間建言及現場提問的安排,這對於想要了解各國的開放內容進展的參與者,無法在峰會中大略迅速得知,當然也少了政府代表穿梭會場與民間互動的光景。雖然十足展現重視CSO的誠意,但若沒有政府的代表出席參與互動,這場開放政府的行動就沒有實質意義。這是否意味參與會員國已對參加OGP峰會意興闌珊,還是因為沒有具體開放進展故對峰會卻步,主辦國在政府代表興趣缺缺的情況下,只好以CSO為主角登場,以免尷尬。另外,這次大會手冊上,所有場次都沒有提供主講者的內容背景,讓與會者無法參考只能就主題選擇參加會議,如果是因印刷篇幅有限,在峰會的網站上也沒有清楚登列,即使有人名也無法得知其單位屬性,這些做法都不像往年的作業,最少手冊或網站上也都有清楚列出主講人的姓名職稱,以往各國政府代表的場次也都很清楚列出,充分展現公開透明的本質。明明是開放政府的高峰會,怎麼連會議的基本資訊都沒有公開傳達,今年的模糊做法著實讓人不解。

更不同的是,今年的大會開幕式,主辦國宣稱因場地限制,只有部分人士可出席參加開幕場次,且開幕式的地點跟大會開會的地點也不同,不像往年都在同一棟建築物裡舉行,即使開幕大廳爆滿沒有空間可站,也可到鄰近會議廳同步觀看開幕現況。但墨西哥主辦單位在會前兩三天前才發電子郵件通知,今年參加者報到領取名牌除了有政府及民間的顏色名卡區別外,還有部份與會人士會再拿到一個灰色的名卡,只有同時有領到灰色名卡的人士才可以參加開幕式,這個神秘的灰色名卡,也為報到現場造成困擾及推延領取名牌時間,讓與會者議論紛紛。在CSO日當天就有代表上台抗議,為何今年不能像往年一樣自由參加開幕式,也質疑主辦國是如何篩選發給灰卡的名單,這些都沒有公開說明,也讓沒有領到灰卡的與會人感到納悶及諷刺,明明是開放的高峰會,但作法卻不開放及公開。再則峰會開幕當天,必須在大會會場觀看開幕式轉播的與會者,也被大會人員檔在門口,比預定時間晚了快四十分鐘才可進場,也未告知原委。比起以往年相當開放對等的安排,讓這次的峰會似乎少掉些許對OGP推動開放的期待及好感度。墨西哥峰會的一些迴異的做法,希望只是主辦國的個別案例,並不代表OGP整體決策或方向改變。

回顧第一屆OGP峰會係於2012於4月於巴西首都巴西利亞(Brasilia)舉辦,主辦國巴西的迪馬·賽羅夫(Dima Vana Rousseff)總統親自主持開幕,美國則由國務卿希拉蕊·柯林頓女士(Hillary Clinton)代表歐巴馬總統出席致詞,其他會員國總統及總理級政府官員都到場宣示開放的決心。大會議程的設計與安排也充分展現政府與民間開放互動的精神,只要是有國家官員報告政府的開放行動綱要的場次,主講陣容除了政府部長級官員,幾乎也同時安排該國的民間社團代表,一起探討該國的議題與進度,政府與民間的遙遠距離,就在OGP峰會變得鄰近。與會人員也可前往有興趣的區域國家場次了解各國的開放政策,會議休息時間各國政府代表也都留下跟民間與會代表輕鬆互動,讓想要了解其他國家的進度的與會人士,也都有機會訪談。如此開放的程度確實驚人,也讓很多民間團探讚嘆以及各國盡心投入的表現,OGP開放的決心與努力。在場最興奮的應是CSO代表們,對OGP所提供與政府互動的機會充滿期待。

隔年,英國接辦第二屆2013年峰會,於10月萬聖節於倫敦舉行,會員國已從48成長到62個,參與人數即破千人,為因應該年主題保障民間參與空間,英國政府更開放民間團體報名就高達6百人以上參加,顯現主辦國及OGP貫徹與民間共建開放政府的決心(參加會議全程免費,會議籌辦費用高昂)。倫敦峰會也由英國首相梅特爾出席開幕並做專題演講,宣達英國與各國參與政府對推動OGP的決心,而且也啟動OGP與四大國際組織的合作關係:聯合國發展專案小組(United Nation Development Program)、世界銀行(World Bank)、經濟合作開發組織(OECD)、美洲開發銀行(Inter-American Development Bank Bank),一起協助推動開放政府的使命。本來還尚未被外界所熟知的OGP行動,第二年峰會起即很快與各大組織接軌,十足展現OGP要成為全球推動政府開放透明化、及倡導保障公民參與權力的主要機制平台的雄心。

當初OGP創會時計劃每年於不同會員國舉辦高峰會議,但可能因為人力物力所費不疵,執行委員會於2013年峰會結束時即宣布,之後兩年才舉辦一次全球OGP峰會。2014年則分別於歐亞召開區域高峰會議,讓各區域的政府及民間代表就近參加。2014年五月於印尼的峇里島舉辦OGP亞太峰會(編按:相關報導),在CSO日會後,發表由代表31個國家的183位與會人士簽署的共同聲明,主要強調提供亞太地區的民間團體更多的參與空間,以及在OGP中繼續維持民間社會團體參與的機制,主辦國印尼總統也在此區域峰會,宣布正式啟動印尼的開放資料平台。在同一時間,在歐洲愛爾蘭的都柏林也同時召開歐洲區域峰會,集結政府民間代表廣泛討論政府透明、負責以及開放參與等議題,熱烈交換經驗想法以及如何推動OGP任務的策略等。

為了加入OGP,政府需交出以下四方面的績效: (1)財政透明化程度(以國際財政單位所分析的資料為參考),(2)大眾資訊取得程度、(3)高層公務官員財產公佈程度,(4)民眾參與政策制定治理,保護民權的程度。如果各項的得分能符合OGP的入會標準,則可順利進入評估程序加入成為OGP會員國。目前看來,眾多國家正努力繳交成績單,想在OGP舞台上擁有一席之地,看似多數表態積極支持OGP,但也有些國家如新加坡或日本,似乎是民間社團較有情,但政府卻無意的情況,但也有已經符合條件且積極想加入的如台灣,還有科索沃共和國,卻因牽涉非聯合國會員國的因素,以及不想讓OGP泛政治化等考量,還未能被受理加入。 OGP當初表態是個非政治的舞台,要落實開放各國政府參與,重視民間社團的角色及參與空間的宗旨,但從以上可入會但還未能入會的案例看來,不管受不受理其加入, OGP似乎還是避不了政治影響之嫌,熱切期待OGP如何從此難題中做出讓人信服的決定。

最後,在今年的峰會上,陸續聽到有公民代表在會中提出,他們的國家在加入OGP後透明度反而降低,有些國家甚至立法限縮民間的參與的權力,這是否顯示OGP對於會員國的評估不夠及時或確實,是否OGP對會員國尚不具約束力,大家的參與只是表象的做秀行為,雖然今年的報名出席人數對外宣稱有高達一千八百多人之高,但光是墨西哥本地就有8百多名報名,美國也接近有2百人參加。所以從剩下的7百人的報名人數來看,似乎是靠CSO擁抱希望熱烈捧場較多,但從政府代表的場次銳減的情況看來,OGP對加入的政府國是否仍然具有人氣,還是熱度已減,還是OGP已開始變成滿足CSO期待的嘉年華會,讓CSO取暖的場合而已。但不管事實如何,最重要的是OGP本身是否能繼續遵循當初創立的宗旨與使命的永續運作,鞭策所有會員國依照承諾,落實成為透明、負責、回應人民期待需求的開放政府,接下來的發展,都有待繼續觀察。

  1. 筆者自2011年起即開始對公民參與議題深入研究,並經友人得知OGP行動,於2012年開始自費參加OGP全球峰會,因為當時台灣政府還沒有加入,但在大會手冊上都以台灣民間代表登錄,希望能OGP執委會及其它國家的參與者,在名單上還是能看到來自台灣的關心與參與的行動,也同時致函台灣中央政府相關單位,關切加入OGP的進度,至今三個全球高峰會均自費主動全程參與

  2. 筆者簡介:高雄人,係為關切社會政策及公民教育議題的研究及實務推動者。長期關心高雄及台灣的公共事務、經濟發展、國際外交課題,目前於美國巴爾的摩大學攻取公共管理博士學位,正在撰寫的博士論文及以研究公民參與對政府的績效影響為題,未來獲取學位後,計畫回到台灣及亞洲地區,實踐所學,推動政府開放『公民參與』公共政策制定與執行,以及實踐『開放政府』

  3. 作者聯絡方式:曾尹儷,Email: yltkhh@gmail.com